2006年度高级会计资格考试之公共支出绩效评价

文章作者 100test 发表时间 2007:02:05 13:48:30
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第七节 公共支出绩效评价
公共支出绩效评价是市场经济和社会进步对政府公共支出管理提出的必然要求。在现代政府公共活动的管理中,支出绩效管理在整个政府支出管理中占据了十分重要的地位,它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要,又是提高公共部门信息透明度、加强公众监督和推进社会民主建设的需要。对公共支出而言,绩效评价是其整个绩效管理的核心和重要手段,也是政府编制绩效预算的前提。一个有效的支出绩效评价系统不仅能向公共服务的提供者揭示公众的满足程度和公共预期目标的实现程度,而且也能指明公共支出决策的改进空间和应采取的行动。正是由于公共支出绩效评价在整个公共支出管理中的重要地位和作用,从20世纪50年代起,许多国际组织、决策研究机构和国家在公共管理中研究和推行公共支出绩效评价制度。
回顾我国公共支出绩效评价理论和实践发展的历史,我们不难发现,尽管理论界和实践部门在相当长的一段时间内都意识到在公共支出管理中引入绩效评价的重要性,但真正关注对公共支出进行绩效评价还是近几年的事。财政部2005年5月25日财预[2005]86号文中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行），涉及单位目前也只是在自由选择的情况下进行预算的编制。
从字面上看,公共支出绩效评价实际上已经向我们说明其评价的基本对象和评价的内容,即评价的对象就是公共支出,评价的内容就是公共支出的绩效。公共支出绩效评价，是公共支出绩效预算的基础，是对公共支出活动取得的社会经济效益情况进行综合性考核与评价的一种活动。其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系。追求公共支出的最大效益或最佳效益，是支出管理的出发点，也是检验支出管理成效的重要标准。
公共支出绩效评价与企业绩效评价不同，因其具有公共性、公益性的特征，在进行绩效评价时，不仅要考虑本身的支出成本和取得的效益，还要考虑社会公众利益。公共支出绩效评价的基本内容包括：经济性、效率性、有效性、公平性和适当性等。
公共支出绩效评价指标是评价和衡量绩效的尺度，评价指标的选择原则包括：一、相关性原则，是指衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响；二、可比性原则，是指在具有相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较；三、重要性原则，是指根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标。四、经济性原则，是指指标的选取要考虑现实条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。
依据财政部2005年5月25日财预[2005]86号文《〈中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）〉》第二章 绩效考评的内容和方法 ，“绩效考评可以以包括基本支出和项目支出在内的部门预算支出为对象实施部门预算绩效考评，也可以以项目支出为对象实施项目支出预算绩效考评”。绩效考评的主要内容包括：
（一）绩效目标的完成情况；
（二）为完成绩效目标安排的预算资金的使用情况和财务管理状况；
（三）部门为完成绩效目标采取的加强管理的制度、措施等；
（四）部门根据宴际情况确定的其他考核内容。
绩效考评采取定性和定量相结合的方式。
根据财政部的统一部署，我国从2001年开始先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行了财政支出绩效评价工作小规模试点，取得了一定的成效。但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。
根据我国的实际情况，财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。设置财政支出绩效评价指标体系的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。按关联紧密程度分为直接指标和间接指标等。
通用指标又公共指标是针对不同的评价对象设定的部门绩效性指标、单位绩效性指标和项目效果性指标。部门绩效性指标是指以财政资金支出为流向,按照财政资金使用的主体环节(部门)来设置的评价指标。单位绩效性指标是指为评价财政资金的具体使用单位的绩效性情况而设定的指标。项目效果性指标是政府对财政支出所投资项目的综合性评价指标。
个性指标是指按照财政资金支出功能而设置的评价指标,具体可以结合财政支出功能分类设置为经济建设支出项目、教育项目、科学事业项目、文化事业项目、社会保障项目、行政管理支出项目、公检法支出项目、农业支出项目等八大类评价指标。
补充指标是指根据财政支出评价工作对象以及当时所处的社会、经济环境而设置的可选性评价指标值,一方面是根据国家对财政支出管理时效性较强的政策和要求设定,另一方面还可以由具体评价工作组织机构结合具体评价项目的实际需要进行个案选择和确定。
公共支出绩效评价方法主要有：最低成本法、成本-效益分析法、目标-结果比较法、公众评价法、因素分析法、目标评价法等。其中，比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法已经被《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》所采纳，应用到实践中。下面介绍其中几种方法。
1.最低成本法
最低成本法，又称最低费用选择法，是指以取得既定效益所需成本的高低为标准进行绩效评价的一种方法。最低成本法主要特点是：不以货币单位计量支出活动所取得的效益，只计算支出的各种有形成本，并以成本总额高低作为绩效评价的标准。该种方法主要适用于支出成本易于计算，而取得的效益却不易计量的项目。如文化宣传、卫生防疫等支出，其所取得的“效益”，很难进行货币计量，在市场上也没有相应对价。在取得同等的效益时，如果支出成本低则绩效好，反之则绩效差。需要注意的是，在计算成本总额时，不仅需要找出并计量与效益相关的各个成本因素，还应考虑支出成本对单位的收入、资产、负债以及公众利益的影响。