2006北大MPA考前辅导班行政学(6)

文章作者 100test 发表时间 2007:02:25 09:29:59
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第六章行政决策

第一节 行政决策概述

一、什么是行政决策

决策是人类社会所特有的现象，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。我国早在先秦时期，就出现了“决策”一词，例如，在《韩非子·孤愤》中有“智者决策于愚人，贤士程行于不肖”之说；楚汉相争时代，韩信就战争战略问题提出过有名的“决策向东，争权天下”的思想。不过，现代管理学意义上的“决策”一词及其理论的形成，则是在20世纪中叶发轫于美国，由“Decision—making”一词翻译来的。决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。决策有私人决策和公共决策（行政决策）两种基本类型。

作为决策的一种基本类型，行政决策（Administrative Decision-making）是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，它是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。公共组织针对社会生活中存在的或正在发生的问题作出决策，并转化成相关的公共项目，通过调动各种组织机构，调配各种社会资源，运用各种功能手段，达到问题的的发展。行政决策具有不同于其他决策的如下特点：

（1）行政决策主体的特定性。与其他决策不同，只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。我国宪法和法律规定，行政权由行政机关行使。行政机关之外的某些国家机关和社会组织，依照宪法、法律规定或授权，具有一定的行政权后，亦可成为行政决策的主体。

（2）行政决策内容的广泛性。由于行政管理的范围和对象极其广泛，行政决策的内容也非常广泛。它包括国家的政治、经济、文化教育以及社会生活等各个方面的重大事务，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需通过行政决策加以解决。而其他决策，如企业、事业单位和社会团体的行政决策等，其内容主要限于各自的内部事务，一般不涉及整个国家和社会范围的事务。

（3）既定行政决策的权威性。行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会的，具有强制力。因此，既定的行政决策不仅对行政组织的内部成员，而且对各级行政组织管理范围内的企业、事业单位、社会团体和个人都具有约束力，表现出一定的权威性。在行政管理过程中，行政决策的构成一般需要三个具体条件：基于决策问题的需求而产生一定的目标；为实现这一目标而提出的多项行动方案；不同的行动方案及其具体实施所达到的不同结果。

二、行政决策的类型

1．依据行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策

国家决策是由中央政府作出的决策，凡制定全国统一的有关行政管理的方针、政策、行政管理法规，处理全国性的和对于国家具有战略意义的重大问题，以及其他只适宜由中央统一处理的行政管理问题，都只能由中央政府作出决策。省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）政府对其管辖范围内的地方性行政管理问题作出的决策，则属于地方决策。

2．依据行政决策涉及问题的规模和影响不同，可分为战略决策、战役决策和战术决策

战略决策是指带有全局性、方向性和原则性的重大决策，其涉及的范围广泛，影响深远。战役决策是为战略决策所制约并为之服务的局部性或阶段性决策，是战略决策的延续和指令化。战术决策则是有关具体方法和步骤的技术性问题的决策。

3．依据决策条件和决策对象所处状态的不同，可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策

确定型决策是指面临确定的条件和环境，各不同方案的结果也是确定的，因而可按要求从中选出最佳方案的决策。风险型决策是指在面临不可控状态的同时，在所拟定的各种方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出现不同的结果，但各种方案结果出现的概率可以预测，因而决策结果就带有一定的风险。不确定型决策所处的条件和状态与风险型决策相似，不同的只是各种方案在未来将出现哪一种结果的概率不能预测，因而结果不确定。

4．依据决策目标的要求不同，可分为最优决策和满意决策

最优决策是指追求理想条件下的最优目标的决策。满意决策则是指在现实条件下求得满意目标的决策。由于行政管理内容的广泛性和目标的复杂性，绝对最优目标实际上是无法实现的。因此，行政决策通常都是满意决策，即相对“最优决策”，在现实条件下力求选择最佳决策方案。

5．依据决策行为采取的方式不同，可分为程序化决策和非程序化决策

程序化决策也称例行决策、常规决策、重复性决策，一般用来解决重复出现、有一定常规可循的问题，是可按程序化步骤行事的决策。非程序化决策是对偶然发生、首次出现的、没有现成规范可遵循，只能通过创造性思维活动解决的决策行为。

此外，依据决策目标的数量不同，可分为单目标决策和多目标决策；依据决策方法不同，可分为经验决策和科学决策；依据决策进程不同，可分为一次性决策、渐进性决策和追踪决策等。

三、行政决策的基本原则

1．信息原则

行政信息是行政决策的基础，在通常情况下，决策的科学性、正确性是和信息成正比的，信息越及时、准确、全面，决策思维就越具有深度和广度。决策过程实际上也是一个信息的收集、加工和变换的过程。信息原则对决策的要求是要建立和健全信息通道，并利用外脑来提高对信息的收集、分析和处理能力。

2．预测原则

任何行政决策都是对未来行动所作的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析和抉择，具有明显的预测性。现代科学技术和经济的高速发展，社会生活各方面的急剧变化和激烈竞争，更要求运用科学的预测，高瞻远瞩，了解行政决策对象的发展趋势、时空条件、影响后果等，从定性、定量、定时、概率等各方面作综合预测，才可能减少和避免决策失误。

3．系统原则

由于行政决策对象本身就具有系统性的特点，行政决策主体在制定和实施行政决策时，应注意决策对象所处的整个系统及其相关系统的相关环节，并以系统的思维方式和决策体制来对整体与局部、内部条件与外部条件、当前利益与长远利益、主要目标和次要目标的相互关系和相互作用加以系统综合分析。

4．可行原则

决策是为了实施，要实施就得具备决策实施的现实条件。可行性原则对行政决策的要求是要在现实的基础上通过认真的分析比较，对决策实施的人力、物力、财力、时间和技术等各方面都要予以保证，防止盲目和负面决策。有时在现实条件不完全具备的情况下，还要经过努力积极创造出条件，使决策真正可行。

5．择优原则

决策总是在几个方案中进行选择。只有一种方案的“霍布森选择”是难以作出最好决策的。决策要追求优化和满意，就必须要优化目标，并提出必备数量的备选方案，通过比较和筛选后，从若干个方案中筛选或综合出满意的实施方案。

6．动态原则

任何系统都是变化发展的，决策对象总是随着经济和社会的发展而处于不断变化之中，一项决策的制定、执行、修改也是一个长期的动态过程。为此，一开始决策时就要富于远见，能适应未来的发展，并留有适当的余地。在决策实施时也要注意信息反馈，随时检查验证，当决策与客观情况不相适应时要及时调整，必要时还要进行追踪决策，对决策作根本性的修正。

四、行政决策在行政过程中的地位与作用

1．行政决策是行政管理过程的首要环节和各项管理职能的基础

决策是行动的先导，行政管理实施中遇到的各种需要采取行动加以解决的问题，都首先依赖于行政决策。同时，行政管理的各项职能都是为实现决策目标服务的，各项职能本身也都有需要采取行动的问题，有各自相关的决策。因此，行政决策又贯穿于行政管理的各个方面和行政管理的整个过程，任何行政管理活动都离不开行政决策。

2．行政决策是行政领导的基本职能和重要技能

在行政管理过程中，行政领导处于管理的核心地位，承担着行政管理的多项职能，在这些职能中，主要的职能又是行政决策职能。同时，行政决策又是行政领导的重要技能，因为行政领导的素质在很大程度上是以其行政决策水平来衡量的，行政领导的层次越高，其所担负的决策任务就越重，所作出的行政决策的影响也越大，因而对行政决策的技能要求也就越高。

3．行政决策正确与否是行政管理成败的关键

行政决策决定行政管理活动的方向和措施。只有在遵循行政管理对象的客观规律的基础上作出的科学合理的决策，才能保证行政管理的良好效果，反之则会因错误的管理行为而导致重大失误。尤其是国家最高领导层的决策正确与否，直接关系到社会经济能否健康发展。在科学技术的飞速发展加快了社会的发展节奏、把全球连为一体又加剧了竞争的条件下，政府行政管理的影响明显增大，行政决策的重要性也愈发突出。