2006北大MPA考前辅导班行政学(5)

文章作者 100test 发表时间 2007:02:25 09:29:56
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第五章 行政领导

第一节 行政领导概述

一、领导的含义及其特点

1．领导的概念

领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为过程，即指领导活动。

领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行不同的分类。按领导的权力基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分类，有高层领导、中层领导和基层领导；按领导活动的领域分类，可以把领导分为政治领导、行政领导和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。

2．领导的特点

（1）领导是一个社会组织系统。这个系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。领导者是在一定的组织体系中，处于组织、决策、指挥、协调和控制地位的个人和集体，在领导活动中，他们处于主导的地位。被领导者就是按照领导者的决策和意图，为实现领导目标，从事具体实践活动的个人和集团，他们构成领导活动的主体，是实现预定目标的基本力量。领导者与被领导者的关系，就是权威和服从的关系。环境是独立于领导者之外的客观存在，是对领导活动产生影响的各种外部因素的总和。这三个要素缺一不可，它们相互结合，才能构成有效的领导活动。

（2）领导是一个动态的行为过程。领导的三个要素表现为两对基本矛盾：一是领导者与被领导者的矛盾；二是领导活动的主体与领导活动的客体的矛盾。领导者的“投入”要通过被领导者的行为效果“产出”，领导活动主体作用于客观环境的过程，表现为客观环境由“自在之物”不断地转化为“为我之物”的具体过程。

（3）领导是高层次的管理。高层次的管理是宏观管理，主要处理带有方向性、原则性的重大问题，独立性较强，因此，把高层次的管理称为领导。

（4）权威性。领导权威表现在领导者与被领导者的关系上，它既反映领导者的权力和威望，也反映被领导者对这种权力和威望的认可和服从。

3．“领导”与“管理”两个范畴之间关系

（1）在广义或外延层次上二者具有相等性。“领导”与“管理”长期“合二而一”使用，在“领导”一词出现之前，其含义包括在“管理”之中。中国的“经世治国”以及“修身、齐家、治国、平天下”之说中的“治国”就包含了“领导”。就是有了“领导”一词之后， 人们还往往把二者当做同义语来使用。我国宪法明确规定：中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这里，宪法强调的“工人阶级领导”，其“管理”和“领导”是一脉相承的同义语。在现实活动中，存在着包括决策及其实施的领导，即广义的领导；也存在包括决策执行与决策制定的管理，即广义的管理。很清楚，这里的广义的领导与广义的管理是一回事。换言之，在广义层面上作比较，领导与管理是等同的，是一回事。

（2）在狭义上两者具有本质的差异性。从历史发展来看，管理与领导的分化及人们对其本质的认识是一个自然历史过程。随着社会活动规模的扩大和社会分工的发展，19世纪中期发生了所有权与经营权分离。20世纪初，泰罗提出计划（管理）职能与执行职能分开的科学管理，开创了人类社会管理的新纪元。随着决策现象凸现，领导、管理、决策与执行者四者相互关系的研究突出起来。人们在归纳研究中，发现领导与决策联系在一起，管理与执行联系在一起，逐渐形成了领导就是决策、管理就是对决策的执行的观念。开始认识到领导与管理各有不同的本质内涵，进而把它们相互区别开来，使人们的认识又进一步深化了。处在现时代的人们，不能只停留在管理与领导相同的认识上，要认识到不同的行为主体有不同的职责，从而把管理与领导区分开来。我国宪法对国务院十八项职权的规定中，在“领导”与“管理”的使用时，就有“领导”、“领导和管理”和“管理”的不同规定，这应视为是这种区别、求异科学精神的体现。

（3）二者广义和狭义的混合关系。平时所讲的“领导是管理”和“管理是领导”，把二者连接在一起进行思维判断是不妥的，因为违反同一律，产生逻辑混乱。可是分别作为独立的命题，采取广、狭组合模式，不仅是正确的，而且是下定义的重要方法。一般所说的“领导是管理”里的“领导”是属于狭义的领导含义，因为仅指决策而言；而“管理”则为广义的管理含义，因为它包含执行决策和决策的制定。一般管理组织分为高、中、下三个层次， “领导是管理”的展开解释则变成领导也是管理，不过不是一般的管理，而只是高层次的管理。同理，一般所说的“管理是领导”，“管理”仅指执行而不包括决策制定，所以是狭义的管理；“领导”则是包括高层、中层、下层的整个组织系统，既有上层的决策制定，也有中、下层的组织与执行，所以属于广义的范畴。所以“管理”也是“领导”，只不过不是一般的领导，而只是低层次的领导罢了。

二、行政领导的含义、特点、作用

1．行政领导的概念

行政领导是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导者，依法行使行政权力，为实现一定的行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等活动。

2．行政领导的特点

行政领导是国家行政管理活动中的领导活动，它具有一般领导的共同特点，又有自身的特点。主要表现为：

（1）行政领导只是对“行政”的领导。在一定的行政环境中，为实现一定的行政目标，行政领导者依据法律，对纳入行政活动的被领导者进行指挥与统御，从而保证国家行政权力的行使，有效地为组织和管理国家行政事务进行决策、指挥、协调、控制、监督。由此归类，它一般不包括政务活动，而主要指事务活动。

（2）从行政领导活动方式的特性上讲，行政领导的执行性是它的明显特点。在我国，国家权力机关与行政机关不属于西方式的三权分立制，行政机关是权力机关的执行机构。因此，行政机关必须在权力机关发出的指令下工作。对行政机关来讲，它与权力机关的关系是：按权力机关的合法指示，依法行政；根据权力机关的合法要求；迅速组织人力资源与物力资源，提高工作效率，必须高效快捷地实现权力机关的工作意志。

（3）从行政领导活动的社会属性来看，其具有鲜明的政治性。马克思主义认为，政府机关是经济上占统治地位的阶级，为实现其阶级使命而建立的组织；政府机关依照体现统治阶级意志和利益的法律规定来进行活动，实现国家的统治职能。行政机关的使命是执行国家权力机关的意志。国家机构具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。社会主义国家的行政机关是人民的政府，主要通过大量的组织工作，来保证国家的安定团结和社会主义现代化建设事业的发展。因此，我国的行政领导者要讲政治，提高社会主义政治觉悟，牢记为人民服务的宗旨，以服务员的态度为人民“行”好“政”。

3．行政领导在行政管理中的地位和作用

行政领导在行政管理中具有重要的地位和作用，具体表现为：

（1）行政领导是行政管理协调统一的保证。行政管理本身是一个复杂的社会系统。为了保证系统内行政活动的协调和统一，就需要行政领导的统一意志和统一指挥。随着社会的发展和科技的进步，行政机构日益庞大，涉及的领域越来越广，日常行政事务日益复杂，行政人员不断增加，统一意志和统一指挥的行政领导的必要性和重要性尤为突出。行政管理既有纵向层次的区别，又有横向领域的划分，形成统一的意志，实施统一指挥，是对所有行政管理的共同要求。

（2）行政领导贯穿于行政管理的全过程。一般而言，行政领导是推动他人去做，借助他人的智慧和力量来实现目标，这符合管理的特征。因此，行政领导是一种具有管理性质的社会活动，行政管理过程与行政领导过程是交叉的。就具体过程看，行政管理是通过各环节连接起来的链条，其中主要环节有建立行政组织、选才用人、收集信息、确立目标、制定计划、组织实施、检查监督、调节完善等。这实质上是一个不断制定和执行政策的过程。决策即“出主意”。“出主意”、“用干部”是行政领导干部的根本职责，正是这两种领导职责构成了有效的行政管理活动，并贯穿于行政管理活动过程的始终。

（3）行政领导是行政管理成败的关键。行政管理是由诸多因素构成的大系统，每个因素都对行政管理产生影响。由于行政领导具有“统领”、“引导”的整体管理功能，尤其是行政决策规定了目标及达到目标的途径和措施，因而成为行政行为的指南和准则。行政效能是由行政决策的效率决定的。要保证行政决策的高效能，不仅要提高效率，更要保证行政决策的正确方向。否则，方向错了，效率愈高，损失愈大。正是这种决定作用，规定了担负行政决策责任的行政领导，是整个行政管理活动成败的关键。因此，正确认识行政领导的职、权、责，建立和完善科学的行政领导制度，掌握并运用科学的行政领导方法、方式和艺术，优化行政领导者的素质结构，无不对行政管理效能产生决定性影响。

三、领导管理工作的专业化

1．领导管理工作专业化的含义

领导管理工作的专业化，是领导管理工作科学化的一个重要内容，也是加速社会主义现代化建设的迫切要求。在西方，领导管理工作专业化经历了两次专业的转型：一次是“硬专家”转行领导管理。在家长制行政领导管理时期，老板既是组织的所有者，也是组织的领导管理者，他是凭借着财产所有权和个人经验来领导管理组织的。随着生产劳动专业化的出现和发展，领导管理工作从没有专业知识的老板手里转到生产技术高超、具有专业知识的“硬专家”身上。发生于20世纪中期美国的这种领导管理体制的演变，既实现了财产所有权与领导管理权的分离，也实现了领导管理工作的专门知识化，推动了生产力和社会生活各个方面的发展。由于生产社会化程度越来越高，企业规模越来越大，不能只靠精通某一门专业知识的“硬专家”去领导管理了，需要把领导管理作为相对独立的专业活动，需要具有领导管理知识专长的职业“软专家”担任领导管理。这样，以领导管理为职业的“软专家”便应运而生，实现了真正意义上的领导管理工作专业化，迎来了一个领导管理科学化的新时代。美国的泰罗和法国的法约尔，是这个时代的主要理论开创者。

上述西方经历几代人完成的两次专业化转型，现在要在中国同一代人身上实现。党的十一届三中全会后，鉴于领导管理干部的极端重要性，在总结历史经验的基础上，中央明确提出了“革命化、年轻化、知识化、专业化”的干部队伍建设的指导方针。在这个方针指引下，一大批德才兼备和学有专长的知识分子走上了领导管理工作岗位，打破了长期以来单纯以“政治挂帅”为标准选用领导管理干部而导致的“外行”领导“内行”的局面。但是在具体执行“专业化”方针的过程中，存在一定的局限，一般都是挑选本行业、本部门中德才兼备的业务骨干（甚至是业务尖子）来充任领导管理工作。这实际上类似于上述的西方企业行政领导体制演变中的“硬专家”转行领导管理阶段。虽然有许多具体区别，但都具备由业务内行代替业务外行这个专业化的内涵。其“业务”也有特指内容，即任职单位的业务，并非领导管理工作业务。

领导管理工作和特殊领域的业务工作，是两种不同的专业工作。在工作的对象上，领导管理工作的对象是人，而具体业务工作的对象既可能是人，也可能是财或物，或别的什么。在工作的方式上，领导管理工作是组织指挥别人去实施计划目标，具体业务工作是靠躬行实践去完成。在工作范围上，领导管理工作是总揽全局，具体业务工作是微观探密。在思维方式上，领导管理工作多为定性判断，具体业务工作多为定量计算，如此等等。根据“一把钥匙开一把锁”的原则，具体业务尖子不等于领导管理的行家或里手。反之，也一样。这里对于领导管理工作而言，具体业务的“内行”却转变为领导管理工作的“外行”。如果要把“内行领导”原则贯彻到底，势必要求上述走上领导管理工作岗位的原来的具体业务的内行，再转变为领导管理工作的内行，实现个人的第二次专业化（由领导管理者无专业业务知识到具有业务专长，再由具体业务专长转变为有领导管理工作专长）。

2．领导管理工作专业化的意义

准确地认识领导管理工作专业化有着重要的实际意义和理论意义。

（1）在领导管理工作实际方面，准确地认识领导管理工作专业化的意义

第一，领导管理工作健康发展的需要。像改革开放以前那样，单纯强调“政治第一”，以为政治好就能解决一切问题，搞“外行领导内行”，那种排斥具体业务要求的领导管理工作带来的损失，教训极为深刻，我们不能让其重演。我们一定要坚决贯彻“四化”方针，继续把合乎条件的业务人才吸纳进领导管理队伍，提高领导管理队伍的业务素质。但是，如果以为这样做了，就等于领导管理工作专业化了，则会导致一种新型的“外行领导”的结果。套用解决具体业务的方法去解决领导管理工作，肯定不得要领，变成放空炮，那还有什么领导管理效能呢?再说，这种新“外行”是在“专业化”的美名下产生，因而还会有新的不良影响。

第二，纠正被扭曲的领导管理工作专业化标准，是科学选才用人的需要。将领导管理工作专业化等同于具体业务专业化，会把领导管理专业人才等同于专门业务人才，在选才用人标准上，难免出现“惟业务人才是举”的片面性，导致业务专业水平越高的人，被选用的几率越大。按这样的思路去选用领导管理人才，其结果是不言自明的。还有一个由此而来的延伸问题。用业务专门人才等于领导管理人才的公式去组建班子，可能出现孤立考虑班子成员的具体业务知识的结构优化，忽视了领导管理专项职能人员的专业素质的优化搭配，到头来，组建起来的是一个单纯的具体业务结构优化的班子，而不是兼顾（更说不上突出）领导管理专业的优化群体。这两种不同类型的班子对领导管理效能的制约性也是不言而喻的。

第三，有利于“岗上”的领导管理者专业素质的提高。如果认为具体业务的专业化等于领导管理工作的专业化，那么，一些以具体业务优势走上领导管理岗位的业务人才，对自我可能做出欠正确的评价。由于缺乏在专业知识和能力方面的“换血”和“脱毛”的压力，会有碍于其成为一个完全的领导管理者。

（2）在理论方面，准确地认识领导管理工作专业化有利于领导管理学科的建设和发展

从泰罗、法约尔创建科学管理伊始，领导管理科学迄今还不到一个世纪的历史，在我国兴起还不到20年。相对于传统学科来说，她还年轻，学科基础建设和全面繁荣的任务还很重，路子还长。而学科产生和发展的原动力在于社会领导管理实践。毛泽东同志说：“科学研究的区分，就是根据科学对象所具有的特殊矛盾性。因此，对于某现象领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一门科学的对象。”专业化是科学化的基础和前提，如果领导管理工作与其他具体业务工作是相等的，没有什么专业特色和专业要求，它也就不可能成为具有特殊性的专门领域，领导管理科学也会因为失去特定的研究对象而不复存在了。当初建立就无根据，如今取消也合乎事理。就是人们用各种具体知识简单地等同于领导管理专业知识，或机械相加拼凑成一个体系，勉强维持其存在，也终将因失去客观特定对象而“寿终正寝”。

3．领导管理工作专业化的实现途径

实现领导管理工作专业化的途径是多种的。这里讲的专业化，既不等同于任职单位业务知识的专业化，也不等同于领导管理学专业文凭化。关键是各级干部要树立起实现第二个专业化的转型意识，抓紧自学，接受各种培训、进修，自觉地掌握领导管理理论与方法，注意总结提高，探求领导管理工作的固有规律，较快、较好地实现由具有某门知识与技术的“硬专家”领导管理，向具有战略决策能力、组织指挥能力、教育与激励能力及协调与控制能力等的“软专家”领导管理的转变，成为“双内行”（具体业务内行、领导管理内行）的新型专业人才，出色地完成所担负的领导管理工作任务。这种自身新的专业化和工作新的佳绩的二者“互推”，表明第二个专业化是必要的和可行的。