第一节 公共财政管理概述
一、公共财政的概念和特征
公共财政，指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为。它是国家财政的一种具体存在形态，是与市场经济相适应的财政类型。
公共财政具有四项基本特征：
（1）以弥补市场失灵为行为准则。这一方面意味着市场要求公共财政的存在和服务，以弥补市场失灵，否则市场就无法正常运行；另一方面，则意味着公共财政只能在市场失灵的范围和领域内活动，对市场有效运行的领域不应介入。公共财政只有遵循这一行为准则才能既为市场提供必不可少的服务，又不至于对市场进行不应有的干预和侵犯。
（2）为市场活动提供一视同仁的服务。公共财政在为市场提供服务的过程中，必须一视同仁地对待所有市场活动主体。这样，任何市场活动主体既不能依靠政府权力索取额外的价格和利益，也不至于因为政府干预而遭受额外的费用和损失。
（3）非市场营利性。公共财政只能以社会利益作为其活动的直接目标，只能从事非营利性活动，不能直接进入市场追逐营利，否则，就会造成政府对市场不应有的干预和侵犯。
（4）法治性。公共财政活动必须受到法律法规的根本约束和规范。这样，才能确保社会公众真正决定和支配政府的收入和支出，真正约束、规范和监督政府的财政活动，才能确保政府的行为遵循市场和资本的根本要求，才能确保政府的公共活动符合资本和私人的根本利益。
这四项基本特征集中反映出公共财政鲜明的公共性质。在前资本主义社会，国家财政已经存在并发生作用，如赋税制，政府组织大型治水工程等，但国家财政与国王（君主）个人收支是混合不分的，因此，这种财政只能算是家计财政而非公共财政。资产阶级革命后，封建王权被逐渐剥夺，国家财政收支活动才真正置于公共的范围加以运作。
必须看到，在计划经济体制下，国家具有政治权力行使者和生产资料所有者的双重身份，财政收入活动是计划性的，直接服务于公有制经济，并且国家通过国有企业从事着大量营利性活动，这就决定了计划经济体制下的财政不是公共财政。所以，在非市场经济的条件下，不存在公共财政，自然也不存在公共财政管理。
从西方国家的发展来看，公共财政管理只有200多年的历史。在我国，随着20世纪70年代末市场化改革的起步与发展，国家财政逐渐呈现出公共化的趋势，但是，至今为止我国仍未能建立起系统的公共财政框架，公共财政管理尚处在不全面、水平较低的发展阶段。
二、公共财政管理的概念及内涵
公共财政管理是公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。它是公共管理的一个极为重要的领域，因为任何公共组织的管理活动都离不开资金的收或支。公共财政管理采用与企业财务管理相似的分析方法、技术和管理工具来进行资源配置与控制的活动，但政府所具有的独一的征税权、禁止权和惩罚权，使公共财政管理远不同于企业财务管理。
总的来看，公共财政管理基本上包含了五个方面的内涵：
（1）公共财政管理的主体是公共部门。
（2）公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程。
（3）公共财政管理是一项技术性的活动。
（4）公共财政管理技术是多元的，各学科、各领域发展起来的管理、分析技术都有可能在公共财政管理中得到应用。
（5）公共财政管理的目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。
三、公共财政管理的总体目标
公共财政管理的总体目标是保证公共财政职能的全面履行。具体而言，公共财政管理具有三大目标：
（1）效率目标。即通过公共财政管理，有效地向公众提供一视同仁的服务，满足社会公共需要，依据市场效率准则，实现整个社会资源和要素在公共部门和私人部门之间的最佳分配，实现政府支配资源的有效配置和市场效率损失最小化的有机结合，进而保证和促进国民经济的持续发展。
（2）公平目标。即通过公共财政管理，运用税收、公共支出等手段有效地对国民收入、财富和社会福利进行再分配，通过转移支付，缩小收入及财富积累上的分化差距，帮助社会弱势群体，为社会最贫困阶层提供基本生活保障，实现社会相对公平。
（3）稳定目标。即通过公共财政管理，有效地保持社会总供给与社会总需求的基本平衡，实现充分就业、物价稳定及国际收支平衡，保证宏观经济的稳定增长，避免经济波动。
公共财政管理的三大目标之间既统一又矛盾，说它们统一，是因为它们都是以效率为前提条件，只有真正实现了效率目标，才能更好地实现公平目标和稳定目标；说它们矛盾，是因为效率目标的实现有时会损害公平目标的实现，而公平目标的实现也会在一定程度上损害效率目标的实现。
四、公共财政管理的地位
公共财政管理虽然产生的时间仅200余年，但已从各方面显示出其在公共管理诸领域中具有极为重要的地位。
（1）公共财政管理是对公共资源进行直接管理，这必然使其在政府管理中具有核心地位。现代政府的基本职能是解决市场失灵问题与促进社会公平，这只有通过资源的重新配置与社会财富的再分配才能达到，公共财政管理的方式、水平直接关系政府职能的实现，从而必然在政府管理中具有核心地位。并且任何公共管理，都离不开资金的支持，这就使公共财政管理部门处于公共组织权力关系的交汇点上，并获得了对资源的“相对垄断权”，由此增加了自身的权力，其核心地位更加凸显。
（2）在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活的最重要舞台之一。历史上公共财政是立法权与行政权相互斗争的产物，现代西方国家三权分立的制度强化了这种斗争，从而把公共财政管理（尤其是公共预算管理）进一步作为斗争的“竞技场”。
（3）公共财政管理是一个变动性很大的领域，这使它较其他领域具有更多的活力。无论哪个财政年度，财政收支的数量都不会相同，公共财政管理的方式、力度也不相同。每年为实现财政收支平衡而采取的政策措施更是多样，而公众对于优质公共财政管理的压力又是如此之大，使得公共财政管理存在着更多的制度创新、技术创新的需求，并以一系列创新成果，如新公共部门会计准则的提出，公共投资技术的更新等，显现出这个领域的活力。
（4）公共财政管理的每一次变革都成为公共管理重大变革的先导。公共财政管理是最富有活力的公共管理领域，近三四十年来，出现了一系列变革，例如，规划一计划一预算制度、目标管理、绩效管理等，这些变革都在公共管理领域产生了巨大的“蝴蝶效应”。